5月23日，中共中央、国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（下称《意见》），这份由最高决策层出台的文件，被规划系统内部专家称之为“转折性大文件”。《意见》将一改过去不同规划“打架”的局面，自上而下地构建“多规合一”的体制机制。
《意见》提出，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”。未来，国土空间规划将成为国家空间发展的指南，是各类开发保护建设活动中的基本依据，并将强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用。
《意见》的出台意味着多规合一“体系建构篇”正式揭开序幕，这是继组建自然资源部后又一关键改革，“多规合一”有望落地成为现实。
一、“转折性大文件”
在规划领域，多年来一直存在“互不统属，规出多门”的体制性难题，各级政府都有数十份规划无法统一，给区域开发保护带来诸多麻烦。
接近自然资源部的一位专家表示，中央此次文件是对这一现实难题的最直接回应，《意见》开篇即提出将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用。
在规划系统内部，为彰显《意见》重要性，被称之为“大文件”。前述专家表示，《意见》不仅指明了建立国土空间体系，还将过去模糊不清的总体规划、专项规划的关系给予了明确界定，确定了国土空间规划的基础地位，并强化其权威性，“规划一经批复，任何部门和个人不得随意修改、违规变更，防止出现换一届党委和政府改一次规划”，并要求不得在体系外另起炉灶。
《意见》“千呼万唤始出来”，这与过去的规划管理体制机制相关。现行的空间规划体系分为横纵两块：纵向分国家、省、市、县、镇、乡6级规划；横向主要是两个大的规划序列，一是土地利用总体规划，二是城市规划，后来各个部门又陆续推出了自己的规划，包括电网、电力、水利、交通、公路、道路、教育、环保、旅游、文化、遗址保护等。
有研究发现，现有各类规划多达80多种，但没有一个统筹规划体系。一位县级规划官员表示，各个规划主管部门条块分割，审批管理各自按照自己方式进行，致使城乡规划、土地利用规划、环境功能区划等在编制重点、统计口径、规划期限、空间覆盖范围存在差异，最后工作非常难做，导致规划打架、各种矛盾经常出现。
二、“多规合一”有望实现
各方早已意识到现有的规划问题，有专家更是为改革呼吁了近二十年。此次《意见》出台，标志着“多规合一”体系建设正式拉开序幕。
《意见》给出了主要目标，分三阶段实现：到2020年，基本建立国土空间规划体系，逐步建立“多规合一”的规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系；基本完成市县以上各级国土空间总体规划编制，初步形成全国国土空间开发保护“一张图”。到2025年，健全国土空间规划法规政策和技术标准体系；全面实施国土空间监测预警和绩效考核机制；形成以国土空间规划为基础，以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度。到2035年，全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平，基本形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局。
2018年3月，国务院撤销国土资源部，组建自然资源部，自然资源部在保留了原国土资源部规划职责的基础上，整合了国家发改委的组织编制主体功能区规划职责和住房和城乡建设部的城乡规划管理职责，因此，建立空间规划体系，推行“多规合一”并监督规划实施，被认为是此轮自然资源管理体制改革的最大突破，也是未来自然资源部门的最重要职责之一。
规划体制的改革逻辑也更加清晰：组建超级部委自然资源部，是“多规合一”的“机构合并篇”，这一步已于2018年完成，而《意见》的出台则是“多规合一”的“体系建构篇”。
按照惯例，《意见》以中共中央、国务院文件的形式出台，各部委、地方各级政府都会按《意见》要求展开部署并实施各类规划，完善“多规合一”的体制机制。
前述专家称，此次《意见》出台前，多省已经就“多规合一”展开试点，“应该说有积累，但从管理上，得到大多是失败的教训。”“虽然‘多规合一’本质上是技术问题，比如地类标准不一致，导致‘打架’。在试点中，这个问题也没很好解决，比如控制性指标，不同部门主导下，很难做到一致，你的试点成果很可能在其他部门受阻。”
基层试点暴露的问题，经过此次机构改革和中央文件出台，就解决了“多规合一”面临的技术问题和程序问题，“最后一公里和肠梗阻的矛盾都解决了”。浙江为国家“多规合一”9个试点省份之一，所谓“多规合一”本质是一项协调工作，是将多个核心规划用一套标准编制，能“叠得起又能分得开”，并非新编一个规划，在该统一体系下，多部门形成一种新的部门共识和部门议事规划，从而有效配置土地资源和提高政府行政效率的手段。
建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系，整体谋划新时代国土空间开发保护格局，综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素，科学布局生产空间、生活空间、生态空间，是加快形成绿色生产方式和生活方式、推进生态文明建设、建设美丽中国的关键举措，是坚持以人民为中心、实现高质量发展和高品质生活、建设美好家园的重要手段，是保障国家战略有效实施、促进国家治理体系和治理能力现代化、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的必然要求。
到2020年，基本建立国土空间规划体系，基本完成市县以上各级国土空间总体规划编制，初步形成全国国土空间开发保护“一张图”。到2025年，健全国土空间规划法规政策和技术标准体系;全面实施国土空间监测预警和绩效考核机制；形成以国土空间规划为基础，以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度。到2035年，全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平，基本形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局。（来源：财经杂志）
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