四、发展现代全产业生态农业，面临哪些问题?

发展现代全产业生态农业，还面临着一些障碍性因素。

首先，我国农户经营规模虽然有所增大，但仍然不适应现代全产业生态农业的需要。我国农业生产的主体仍然是小农户。据我们调查，经营10亩地以下的农户，往往是青壮劳动力在外务工，土地由家里老人代管。这部分农户在较长的时间里数量基本没有变化，说明他们流转土地的意愿比较低。进城门槛高，是决定这部分农户行为的主要因素。经营规模为10亩~30亩的农户，已经有显著的经济核算意识，他们要么放弃农业经营，要么向专业农户方向发展，因此，这部分农户总量在减少。而经营30亩以上的农户有显著增加。2016年，经营50亩以上的农户占农业总户数的比例约为1.1%。这种情况不利于现代全产业生态农业发展。

其次，土地规划管理制度及农村土地产权制度缺陷明显，阻碍现代全产业生态农业发展。调查发现，在土地流转中，农户间小面积土地流转地租率约为大规模流转地租率的1/3左右，后一种地租率已经接近谷物生产中每亩地的纯收入。这种情形对扩大土地规模经营不利。这种情形的发生与农民对土地用途预期不确定有密切关系，归根结底与土地用途管理体制有关系。我国农地承包权不能转让给其他农户，且农地承包有期限规定，致使耕地经营权出租多在8年之内。这种情况也不利于耕地承租人采用生态循环技术。

第三，农业及食品监管水平低。例如，检测技术水平低，相关立法粗疏，地方保护对监管有影响，监管部门权力配置不合理等，这类问题比较严重。

第四，第四，政府对农业技术进步的财政支持目标比较凌乱，政策的针对性比较弱。按生态农业的要求，技术进步可以分为：生态友好型技术，例如成熟的经过严格检验的转基因技术;公害中立性技术，例如农业机械化技术;公害增加性技术，如过度使用地下水灌溉以及某些农药的使用。这些技术类型的采用，又与农户经营规模有密切关系。农业经营组织规模越大、产权强度越高，越有可能使用无公害技术。政府对技术使用的补贴，往往可能会扭曲价格，对技术进步影响不大。笔者在对规模经营农户调查时了解到，如果土地租期延长到20年以上，他们自己可以负担生态循环技术的资本投入，不需要政府提供支持。政府要做的是底线管理，从源头上堵住公害增加性技术的使用。然而现实是，有关部门的生态循环农业技术支持政策显得过于复杂、凌乱，其效果可能难以满足期待。

五、发展现代全产业生态农业，需要什么样的政策体系?

发展现代全产业生态农业，应考虑建立以下政策体系。

（一）深化土地制度改革

在农村地区探索建立“注册农业经营者”制度，鼓励符合条件的专业农户成为耕地流转交易主体。由政府或政府委托的第三方认证农村居民家庭主营农业的资格，并建立一整套信息管理制度，形成政府支持专业农户的基本手段。国家应该制定与“注册农户制度”相关的行政法规。在经济发达地区安排试点，探索土地承包权流转交易办法。农户土地承包权向他人流转后，与村集体经济组织脱离关系，不再成为村集体经济组织成员，但仍然是社区成员，并享有平等获取公共服务的权利。

简化土地功能区设置，划出几个较为简单的土地功能区，其中包括农业保护区、城市拓展区、生态建设功能区和生态保护功能区，由不同层级政府分别管理。农业保护区由中央政府管理，城市拓展区由地方政府管理。通过这个办法，稳定农业经营者和农村居民对土地用途的预期，降低地租率，更快扩大我国农业经营的规模化水平。

（二）简化技术支持办法，鼓励农业经营者实现自主技术创新

1、强化终端综合管理，弱化交易环节的财政补贴，为市场主体自主采用生态循环农业技术留下充分空间。政策上应该管气体排放和固废、管农产品残留、管土壤有机质变化与农区河道水质变化，针对这四方面的变化设计管控指标，建立奖惩措施。科学确定“终端数据”采集的办法。对于农业经营者具体采用什么技术，政府尽量不要干预，也不要对技术的适用性做出直接判断。终端数据与数据采集点的实际排放或生态循环改善可能有差异，技术部门需要在一定区域里尽可能缩小这种差异。

2、创新对小农户的管理支持方法。政府尽量不要对具体的每个小农户生产经营的终端数据作出奖惩反应，而要对包括很多小农户的一个农业生产区域的终端数据作出反应，奖惩措施也根据区域的数据分摊到农户。为此，要在小农户为主的农业区域建立“生态农业合作区”，政府只根据合作区的终端数据，确定对合作区的生态循环农业进行经济补偿或处罚。同时鼓励合作区内部建立相互补偿机制，防止小农户的“搭便车”机会主义行为(学者谭秋成曾提出，“社区内部补偿机制”应作为生态补偿的途径之一，补偿价格通过利益相关方博弈来实现，政府定价应该是一个“试错”过程)。如果这个区域规模不是太大，就会鼓励小农户在生态农业发展中进行联合。如果不这样做，便没有针对小农户的更合适的政策。

3、强化对农业科研机构的支持管理。可以根据农业区的终端数据，上溯其技术类型以及技术研究和服务机构，对技术推广效果好的研究机构给予鼓励。

（三）针对现代全产业生态农业的农业经营组织政策

逐步推动由小农与专业化服务商为主的农业经营体系，转向由专业农户、农户合作社和政府支农系统组合为主、其他涉农工商业主体为辅的现代农业经营体系。在一定的时间内，培育出一批面对农民是合作社、面对国际市场是跨国公司的大型现代农业组织，大幅度提高我国农业全产业链竞争力。借助这些大型合作社，实现农业生产工艺流程标准化、农产品质量标准化、生态循环规范化，并促成农业全产业横向纵向的生态循环模式的全覆盖。

由大型合作社承担政府的部分职能，并通过内部分工，使其成为全产业生态农业的监管主体、执行主体和技术开发主体。

根据国内外经验，经营规模过小的农户不适合参加合作社，或者说，小农户组成的合作社没有生命力。可以通过建立“地块组合社员制度”解决这个问题，也就是在一个具有地域连续性的规模较大的地块上，将使用这块土地的所有小农户联合起来，组成“地块社员”，作为大型合作社的一个组合社员。“地块组合社员”通过内部协商，践行合作社的生态循环农业的技术规范。

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