三、农业政策主要功能

农业政策是支撑农业健康、可持续发展的具体措施。对于我国而言，农业政策主要具有以下作用：

（一）农业政策是落实农业发展战略目标的压舱石。“三农”发展战略目标是党中央为了实现绝大多数人民的利益与意志，以权威形式表明了在一定的历史时期内，应达到的奋斗目标。而农业政策是完成这一战略目标的重要战术，通过一系列农业政策，明确实现这一战略目标所需要遵循的原则、重点以及采取的步骤和措施。

（二）农业政策是农业资源配置的调节器。我国地域广阔，农业自然资源、农村社会资源差异很大，各地经济、社会发展很不平衡。推进农业农村发展首要任务是根据各地实际情况制定相应的农业规划和农业开发规划，有的地区和产业适宜优先发展、有的适度发展、有的限制发展，实现这些不同发展重点，都是通过农业政策指导，进行合理配置农业资源和合理投入资金来实现，把更多的资源投入到农村经济社会发展的重点领域和薄弱环节，发挥农业政策配置资源的调节器作用。

（三）农业政策是推动农村经济社会发展的催化剂。实践证明，农村经济社会快速发展，离不开农业政策的推动和引领。我国粮食生产实现“十二连增”、农民收入实现“十二连快”，以及农村的医疗、养老、产权制度、新农村建设等取得显著成绩，都是各类宏观政策、微观政策、产业政策和社会政策的积极助推的结果。推动农村“双创”，发展新产业新业态，培育农村新动能，都离不开政策的扶持与引导。

（四）农业政策是调动农业经营主体积极性的指挥棒。由于农业具有公共品特性，一些农业生产在市场竞争的条件下难以发展，需要政策支持。调动财政资金，使农业政策具有调整农业资源配置、撬动社会资本投入、引导社会预期和共识等作用。在政策红利吸引下，农业经营主体和社会各经济主体基于利益驱动，开展一系列经济活动。

（五）农业政策是推动“三农”递进发展的方向盘。“三农”发展处于不同阶段，其发展目标不一样，制定的农业政策也不一样。改革开放初期，主要目标是要吃得饱、保住“米袋子”，采取了家庭联产承包责任制和农副产品的统购统派制度政策。第二个阶段，主要目标是让农民“钱袋子”鼓起来，采取了鼓励乡镇企业发展和减轻农民负担等政策。第三个阶段，重点是开展新农村建设，出台了统筹城乡发展、加快改善人居环境、提高农民素质等政策。第四个阶段，在新时代背景下，“三农”发展主要目标更具有综合性，为了实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”，实施了乡村振兴战略，出台促进农业农村现代化系列政策。因此，农业政策是指导农业递进发展的方向盘。

四、制定农业政策要处理好几个关系

“三农”政策是指导我国农业生产和农村经济社会发展的行动准则，是我党长期领导农业实践的主要抓手，是保证我国农业沿着社会主义现代化方向发展的根本保障。纵观我国近40年的农业发展历程，对于“三农”政策的制定和贯彻，有以下几点体会：

（一）要处理好农业政策与发展环境的关系。农业政策产生于环境变化，也消失于环境变化，关键要掌握农业政策消失的临界点，要处理好临界点变化使农民利益少受或不受损失。比如，多年来，为了保护农民利益，对农产品收购采取最低保护价政策，对农业生产采取一系列补贴政策，调动了农民生产积极性，但实行这些政策，由于长期积累下来，却使农业生产成本不断提高。由于国内外经济一体化，消除了农产品贸易壁垒，特别是我国加入WTO配额门槛很低，国内农业生产高成本就为国外低价优质农产品进入国内创造条件，形成农产品价格倒挂，造成“洋货入市、国货入库”。为应对国内外发展环境的变化，必须改革农产品价格形成制度，实行“价补分离”。不管怎样制定和完善农业政策，都要遵循既要按照市场规律办事，又要兼顾农民的利益。随着我国进入社会主义新时代，推进农业供给侧结构性改革，提高农业综合效益和竞争力，是当前和今后一个时期我国农业政策制定和完善的主要方向。

（二）处理好农业政策与市场主导的关系。近30年来，我国农村改革带来了农业快速发展和农民收入大幅度提高，其中市场主导和政策引导都起了重要作用。需要注意的是，政府在制定“三农”政策时，应当建立在充分调研和试点基础上，政策要符合以价格机制为基础的市场经济规律。当前正在深化供给侧结构性改革，关键要处理好政府和市场的关系，实质上要处理好政策与市场关系。制定农业政策既要充分利用好“两个市场、两种资源”，又要遵循经济发展规律，做到“有所为、有所不为”。

（三）处理好农业政策与地方实际的关系。中央制定的“三农”政策，是根据全国各地实际情况的共性、普遍性和代表性制定的，具有宏观指导和统一共性的特点。但由于我国地域广阔，经济社会文化历史差异较大，中央政策不可能原原本本地符合各地的实际情况。因此，在制定和落实中央“三农”政策时，一定要因地制宜，分类指导，不搞一刀切，各地应把中央文件精神和当地实际结合起来，制定可操作的落实政策细则。

（四）处理好农业政策稳定性与周期性的关系。多数农业政策都具有长期稳定性，但一些支农惠农政策是为解决特定问题而制定的，在执行中系统性不强。如农业部实施的“能繁母猪”补贴项目，由于缺乏统计手段，“能繁母猪”的界定与数量核实比较困难，特别是政策公布到实施时间较长，而生猪市场波动频繁，多数在“猪周期”低谷时出台政策，但落实到农户时，生猪市场已经走出低谷。这种“顺周期”制定政策模式，往往导致市场价格更为剧烈的波动。我国惠农政策种类较多，有的政策具有连续性、有的具有周期性。应对各项政策实施的效果进行绩效管理评价，对不合时宜的政策要及时调整。

（五）处理好农业政策对多数人与少数人的利益关系。公共政策是对社会利益进行的公平权威分配，而公平是“三农”政策的核心价值取向，不能为了满足大多数人利益需求而牺牲少数人的利益，也不能为了满足少数人利益而损害多数人权益，更要防止平均数据掩盖大多数的现象。出台政策应当寻求社会最大公约数，使群体利益最大化，只有这样，才能调动大多数人的积极性。同时，还要通过政策协调，使少数人群的权益不受损害。

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