一、引言

推进新型城镇化建设是我国实现现代化的必由之路，这一过程不仅蕴含和可释放强大的经济发展潜力，推动产业转型升级和区域协调发展，还将作为一项重要的民生工程，推动基本公共服务均等化进程。深入推进新型城镇化建设已成为全面建设小康社会及经济高质量发展的重要着力点。近年来，新型城镇化建设过程中面临动力不足、公共治理方面矛盾凸显等问题，突出表现是“土地城镇化”快于“人口城镇化”，城市与农村、进城农民与城市居民公共服务获得感的差距较大。截至2018年末，我国城镇常住人口8.3亿人，城镇化率为59.58%，比2017年提升了1.06个百分点。

一直以来，理论界和决策层都在积极探索解决上述问题的方法。早在20世纪80年代，就有学者关注国外城镇化的发展模式，1983年顾琼翻译了弗·夏菲尔的《英国的新城运动》一文，介绍了英国在20世纪上半叶颁布《新城法》、指导新城镇建设的思想与做法，以缓解大城市因人口负荷重带来的“城市病”问题；郑晓东介绍了美国的“新城市主义思潮”，旨在解决二战后郊区化发展带来的中心城区人口外迁、失业率增加、环境恶化和郊区无序开发等问题，并在公共价值优于私人价值的原则下发展公共交通引导开发模式(TOD)。两国做法的共同点在于通过单个“新城”的建设由点及面，推动区域发展，并强调兼顾经济利益和公共利益。这种思想反映到中国国内实践，一个值得关注的重要概念是旨在实现“土地城镇化”和“人口城镇化”双重目标的产业新城建设。

产业新城的核心理念是“产城融合”，将新城的产业发展和城市管理同时推进，产业布局和基础设施布局在规划时便有机融合，通过产业发展增强新城的公共服务供给能力，通过社会福利的提高吸引优质要素集聚新城而进一步做大做强产业。产业是支持新城发展的关键，从空间布局上，新城可布局在某种区域要素突出的地区，以交通、人才等为导向；在产业发展上，一般遵循先引入第二产业、后发展第三产业的顺序，在此过程中完善公共设施。设想虽好，但“产城融合”单纯依靠政府不可能实现，因为在产业发展层面，产业布局和资源交易需遵循市场规则；在城市管理层面，政府无法承担公共服务供给的巨大成本，而公共产品的非竞争性和非排他性无法吸引市场独自提供。面对政府和市场双重失灵的困境，必须通过政府与市场合作的方式，探索出产业新城的实践之道，而在此方面，英国“新城运动”已打造了样板。《新城法》做出了以下规定：在权责分配方面，明确了中央政府划拨土地并拨付建设资金的责任（资金来源），政府部门会委派一个开发公司规划和建设新城（开发主体），开发公司可将工程交给民间企业承包（市场参与），每年提交项目报告和账单至国会审批（监督管理）；在支付模式方面，政府采取长期还款模式向开发公司支付项目的融资本金和利息，每年分两次偿还本息，60年还清，项目盈利归政府所有。英国首批15个新城建成后成效显著，缓解了“城市病”困扰，发展了新城经济。

2013年后，我国政府大力推行的PPP模式成为产业新城发展的重要载体。PPP模式通过政府与社会资本在公共领域建立的合作关系，弥补地方政府事权多、财力少所形成的投融资缺口，并提高供给效率，实现公共服务领域里的补短板。国内一些学者聚焦于运用PPP模式推动产业发展的合理性和优势进行分析。如，贾康指出，将产业集群与公共服务配套等多个子项目打包注入以PPP模式为载体的“产业新城建设和运营”的综合开发概念中，可通过子项目间现金流的“肥瘦搭配”开发整体潜力，通过将政府、企业、专业机构的比较优势结合实现的制度创新获得综合效益，通过法治化、阳光化、专业化实现规范运作，充分发挥财政“四两拨千斤”的作用;梁舰等认为，产业新城PPP项目提供的产业发展服务与招商引资有本质区别，是适宜市场供给的公共服务，将产业发展纳入产业新城PPP项目有其必要性与合理性；中国财政科学研究院PPP研究所课题组基于国内产业新城PPP实践，提出“开发性PPP”模式，即以实现区域可持续发展为目标，政府和社会资本建立长期合作关系，提供以产业开发为核心的综合服务，社会资本承担主要管理责任，投资回报与绩效挂钩。其中，华夏幸福产业新城PPP模式为代表性案例之一。但同时，产业新城PPP模式的实践受本身的复杂性和政策不完善、不配套等影响，仍存在很多问题。如，王宇彤等提出，产业新城PPP模式中，受资本逐利动机的驱使，社会利益兼顾难度较大；社会资本出于政府支付能力的考虑偏向于选择大城市周边尚未开发的小城市作为合作对象，与贫困地区合作意愿小；市场主导形成的政府信息不对称增加政府行使重大问题决策权和监管权的难度。武艳通过问卷调查、案例分析等方式，分析影响产业新城PPP模式运作包括政治、经济、管理等方面的20个风险指标，并以某产业新城数据为参数，利用资本资产定价模型（CAPM）测算出其基准收益水平和风险因素概率分布，为风险控制提供参考。

基于以往研究，本文将产业新城PPP模式置于新型城镇化发展背景下，以政策为基准判断实践中的问题、风险和困境，以期找到实践与政策对标后的不足，实现产业新城PPP模式实践与政策的“良性共振”。

二、引入PPP模式对产业新城发展的作用

所谓产业新城，是在主城区外的某一区域内，以“产城融合”为理念，以产业发展为基石，以城市建设为依托，经济效益与社会效益并重的一种区域发展模式。“产城融合”的内在逻辑在于，用城镇化发展红利带来的土地升值反哺区域内产业发展，并通过产业发展进一步提升土地价值和整体竞争力，以实现产业发展与城市管理的双重目标。产业新城注重以全域基础设施为载体的产业开发与公共利益的融合，市场主体的参与感更强，与PPP模式具有内在理念的契合与实践过程的互补，PPP模式助力产业新城发展可实现规划效应、规模效应、成本效应和激励效应。

（一）规划效应

规划先行，多规合一，区域规划的长远性和统筹性直接决定区域发展的稳健性、高质量和可持续性。在PPP合作框架下，潜在社会资本自动匹配与自身能力相符合的开发区域，政府与市场合作建立“思维拼图”：一是合理配置产业新城用于发展经济和改善民生的资源，防止社会资本过度逐利带来的经济发展与社会发展结构畸形问题，在规划期奠定政、社合理分工的基础；二是社会资本通过市场调研，发现薄弱之处或新兴市场，推动产业新城打造为区域经济增长极的同时，实现与邻近区域的发展“共鸣”。

（二）规模效应

产业新城项目具有规模大、内容多、风险高等特点，社会资本通常是综合实力强大的运营商。政府和市场的合作可带来显著的集合效应：一是统一布局，层次明确，公共服务项目“打包”建设，产业导入有重点、分阶段，城市发展呈阶梯上升态势；二是注重提升营商环境和居住环境，有助于积累资本和人力资源。

（三）成本效应

一是有助于降低“沉没成本”。社会资本可帮助政府确定产业新城恰当的发展定位，降低“边探路、边发展”模式下因决策失误造成的资源浪费与发展反复的风险。二是有助于降低交易成本。运营商可成为产业新城本地与外界资源连接的纽带，将传统模式下政府“一事一议”的机制变为以PPP合作为核心的协商制度，通过集中处理降低了政府的资源投入和交易成本。

（四）激励效应

在政府与社会资本合作层面，政府以结果为导向，综合考察社会资本的商业运营能力和公共服务供给能力，向社会资本提供基于按效付费的资金回报，激励其不断提高管理能力和效率。同时，运营商还可分享产业新城的土地溢价收益，增强与政府合作的意愿。在社会资本与园区入驻企业合作层面，社会资本作为招商主体，与政府招商相比，更具市场敏锐性和判断力，可充分发挥市场机制在产业布局、入驻企业选择等方面的新旧动能转换作用。

三、国内PPP助力产业新城发展的现状

近年来，国内产业新城PPP模式发展迅速，截至2019年8月，全国PPP综合信息平台管理库项目中，以“产业新城”命名的项目有近50个，投资额超过5200亿元。

（一）市场进入退出壁垒高

相比其他行业，产业新城PPP项目的合作区域更大、包容性更强、风险更高，不论政府还是运营商，均会慎重决策。总结已有实践，政府和社会资本的分工较为明确：政府作为决策者，拥有规划、开发、定价的主导权，对项目质量和运作实施监管；运营商提供融资、规划咨询、土地平整、基础设施和公共服务配套建设、产业发展和城市运营管理等服务，为政府决策提供参考。因此，运营商需具备很高的统筹、开发运营和协调能力，推高了市场的准入门槛。据统计，国内符合条件的运营商仅10家左右，华夏幸福、太平洋建设、中建、中信等呈鼎立之势。同时，因产业新城PPP项目合作周期长，若项目失败，将造成巨大的沉没成本，由此形成运营商较大的退出障碍。

（二）有限运营商在竞争中共生

运营商均重视产业新城的选址和规划，在布局项目时会综合考虑国家区域战略、产业升级、城镇化发展诉求及潜力，重点聚焦京津冀、长江经济带、“一带一路”沿线等区域，由此保证项目前景和合作区域内土地的增值空间，但也带来以下影响：一是符合条件的选址有限，在运营商中形成竞争。通常，某政府在提出发展产业新城设想后，会与几家运营商初步洽谈，运营商也会在全国寻找投资机会，双方在博弈中确定彼此合意的合作方，推动形成市场的均衡价格。二是交易条件逐步趋同，运营商之间达成共生状态。鉴于产业新城PPP项目动辄上百亿的投资规模，运营商倾向于“理性竞争”，在考虑竞争者反应的基础上形成自身的选择集合，因此，对权责分工、政府付费安全性、风险分担等核心条件逐步形成共识，为争夺市场降低回报率的压力弱化。三是运营商“嫌贫爱富”的地区选择偏好，可能造成国内产业新城布局不平衡，扩大地区间发展差距。

（三）实际运作中体现为建设开发型和产业开发型两种类型

产业新城PPP模式可分为建设开发型和产业开发型两种类型：建设开发型以合作区域内的基础设施和配套工程建设为重点，建设成本达到项目总规模的80%～90%，辅之以较少的产业发展；产业开发型以产业发展为核心，并完成区域内所需基础设施和公共服务配套，增强新城的“自我造血”能力，两种类型合作内容的差异影响了其在回报机制和风险分担上的安排。

从回报机制看，能否实现“闭环造血”是两种模式的主要区别。建设开发型的回报源于项目所属本级政府的财政收入存量及新增规模，通过开发带动合作区域和邻近区域的土地增值进而增强本级财力成为财政支付的主要来源，但若新增收入无法实现基于合同约定的政府付费水平，政府有义务动用本级其他可用财力弥补付费缺口。产业开发型的回报机制实现了创新，即将合作区域内新增的财政收入作为政府支付的唯一来源，实现了与合作区域外财政收入和合作区域内存量财政收入的“隔离”。以国内运营商华夏幸福为代表，运营商承担新城开发所需投资资金，当政府财力达到约定支付的条件时，承接项目公司需通过绩效考核机制才能获取相应回报。在此基础上近年增加了两款设计：一是“递延条款”，即若当年财政收入增量不足以支付约定费用，可通过延期支付形式平滑年度财政支出；二是“豁免条款”，即当委托期满后，合作期累计新增财政收入无法覆盖企业的全部成本和收益时，运营商同意豁免剩余财政支付责任，财政无兜底责任。此种支付模式的核心收入来源为新增落地投资额的45%，但因比例偏高存在一定争议。为避免增加不合理的财政支出责任，PPP合同约定了调整商务条件的中期评估机制，以此约束运营商产生过高收入。目前，这种支付模式被很多运营商借鉴，但同时会面临更大的风险，即产业发展能否收回巨额投资成本，这也是运营商不愿布局产业前景较差地区的主要原因，在一定程度上印证了以市场机制为内在机理的产业新城PPP模式的局限性。

从风险分担看，建设开发型要求运营商具备较强的融资和建设能力，大型综合建筑类企业成为此类运营商的代表，他们与政府的谈判能力强，所面对的风险可控。产业开发型除提供公共服务外，不仅要促进产业发展，还要提供教育、医疗、文化等基本公共服务，吸引人才进驻，优化营商环境，对运营商的综合能力提出更高的要求，面临的宏观经济、政策及市场风险也更高。（来源：第一智库）

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