四、产业新城PPP模式的现存问题
产业新城PPP模式在运行中存在一些问题，增加了项目落地的难度，不利于市场的健康发展。
（一）经营性项目和公益性项目“打包”的边界界定不清晰
产业新城PPP项目兼顾公益性和商业性，目的在于：一是前瞻性地提供公共服务配套，降低因前期规划无法满足实际需求的工作反复与成本浪费；二是通过“肥瘦搭配”，让产业发展的现金流反哺公益性项目，但由于以下原因，往往导致经营性项目和公益性项目的搭配不当。
1、立项阶段论证粗略，难以对项目实施形成硬约束。在政府主导模式下，政府的前期规划可一以贯之地执行，项目的公益属性占主导地位。而通过PPP模式引入社会资本后，一方面，按先立项论证、后PPP论证的流程要求，社会资本难以参与立项阶段的项目规划，在引入后会对前期规划方案提出不同意见，增加反复论证、审批的沉没成本。另一方面，社会资本必然引入经营性项目，当经营性与公益性发生冲突时，项目的实施方向在较大程度上取决于政府和社会资本的议价能力，政府迫于支付压力可能在一定程度上妥协，产生公益性让位于经营性的风险，背离项目初衷。
2、判断子项目间是否存在“实质性联系”的标准缺位。产业新城项目对欠发达地区的经济发展效应更突出，而这些地区的经济实力通常较弱，政府有可能将合作区域内与产业新城开发本身无直接关系的子项目包装在PPP合作范围内，实质上属于为社会资本垫资代建或政府变相融资。2019年3月印发的《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（简称《意见》）中规定打包项目不得无实质关联，但子项目之间的关联性会受到区域规划、公共服务需求和产业发展定位等影响，判断“实质性关联”的标准复杂并有一定的主观性，可能带来争议。
（二）回报机制存在合规风险
产业新城的投资特点是“滚动开发”，即将项目分为若干期开发，以前期开发获得的财政收入弥补后期的投资成本，但巨额投资下政府的付费机制始终存在争议。以《意见》的颁布为分界，颁布之前与之后的付费机制均存在合规性风险。
《意见》颁布前，关键问题在于回报机制设计的简单化，以及依赖于政府性基金预算的不确定性。运营商垫付的巨额投资必然需要可靠的政府承诺去支撑，这种承诺在回报机制上体现为“税收分成”与土地出让收益的高比例获取。其一，合作区域内以新增税收收入的本级留存部分的一定比例用于支付运营商，在一定程度上固化了部分预算支出的用途。其二，以全部土地出让收入扣除按规定上缴和需计提部分后承诺优先支付运营商，可满足政府性基金预算支出用途的规定，但由于基金收入受政策影响明显，土地出让过程的出让指标坐实、定价、招拍挂等可能与预期偏离，不易实现中长期准确预测（可准确预测期一般在五年以内），与产业新城项目的长周期形成期限错配。同时，在地方政府专项债成为积极财政政策重要发力点的背景下，基金预算应留出相应比例偿还政府法定债务，可能形成“一女多嫁”困局，产业新城项目依赖于基金预算面临能否按期付费的风险。其三，根据《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目 加快推动示范项目建设的通知》（财金［2016］91号，以下简称“91号文”）的规定，PPP项目的资金来源与未来收益及清偿责任，不得与土地出让收入挂钩。但一些项目为履行长周期的财政支出责任，会通过将合作区域的土地出让收入形成的类“财政专户”定期用于项目建设运营成本及弥补社会资本的合理收益，这种用二级土地开发收益弥补一级土地整理成本的思路在理论上可行，但收入的“锁定”与“固化支出”却违背了“91号文”的规定。
《意见》颁布后，关键问题在于政府性基金预算如何合规用于项目回报支付。产业新城项目的支付难以离开基金预算的支持，但《意见》中“新签约项目不得从政府性基金预算安排PPP项目运营补贴支出”的规定，打破了项目回报机制与本级基金预算间的默契，其关键在于对“运营补贴支出”的理解。PPP模式下，为加强绩效考核、避免建筑型社会资本赚取施工利润后退出的情况，政府通常将建设成本分摊至全生命周期，并于运营期开始支付，因而“运营补贴支出”是包含建设分摊成本和当年运营补贴成本的综合概念，此项规定的出台，直接否定了政府性基金在上述语义下支付于项目建设成本的合规性。从实践看，《意见》出台后产业新城PPP项目进入全国PPP综合信息平台管理库的数量显著下降，这是地方政府在严监管、控风险背景下对此项规定的直接回应，一般公共预算难以独立支撑项目回报，政府性基金预算的使用也无所适从，是产业新城PPP项目目前面临的重要困局。
（三）不合理、不到位的风险控制会强化产业新城项目固有的高风险特征
对建设开发型项目而言，重建设、轻运营的特征突出，在这种“基础设施建设+运营维护+少量产业导入”模式下，PPP模式的融资功能凸显，运营风险和产业导入风险并未实质性转移至运营商，浪费了PPP通过“融资建设运营一体化”倒逼社会资本提升运营能力、创造经营收益的积极性，“大政府、小市场”的思维可能使此类PPP项目异化为经包装的“代建代管”模式。这种模式从根本上不利于政府的风险分散转移和产业新城的建设，也不利于培育运营商。
对产业开发型项目而言，政府和运营商在产业发展方面是委托代理关系，这种关系的“双刃剑”效果在信息不对称下表现明显。优势在于，综合实力强大的运营商有利于打破招商引资的地域限制，在全国甚至全球范围对接优质产业，提高产业与地区匹配成功的可能性。劣势在于，运营商的逐利本能将驱使一些短视行为在政府处于信息劣势地位时成为现实，或基于“新官不理旧账”的冲动由政府和运营商合意达成，而带来超出经济范畴的风险，或违背政府的规划及带来环境破坏风险，而产业导入计划一旦落空或实践偏离预期，甚至可能出现“产业空城”，政府和运营商均将面临巨大损失。
五、优化产业新城PPP模式的政策建议
（一）明晰项目定位和产出目标，增强规划的科学性和可执行性
合理的项目定位和高水平的规划方案是产业新城PPP模式“扎根”的基础，既需要严谨的论证流程和科学的论证依据，也需要政策的完善及政府与运营商间的合理分工，对此可尝试做出以下安排。
1、明确公益性为项目的主导属性，合理匹配产业发展要素，使经济性与公益性互为支撑。PPP模式的根本机理在于借助市场机制作用，引入互补的社会资源，推动公共服务高质量供给，项目总体的公益属性不可模糊。产业新城的子项目“打包”模式是一种实践创新，但不能以公益之名行单一利润导向经营之实，因此政府应坚定立场。一要明确项目在公共服务供给方面的产出目标，商业利益只可适当兼顾。二要严格遵循相关政策规定，规划的子项目间要有统筹匹配之下的协调联系，依据政府和运营商的能力有序制定滚动或分期开发计划，并根据实际情况边干边调整实施方案，降低整体风险。三要以“一盘棋”式全生命周期算总账，政府不突破“财政承受能力”天花板和企业取得“非暴利但可接受的回报水平”的边界，推动形成合理匹配公益性项目和经营性项目的量化标准。
2、摒弃“重建设、轻运营”思维，从提升运营效果和推动产业发展上谋求绩效。产业新城PPP模式的一个重要目标是通过引入新理念、新资源，培育增强区域竞争力和新型城镇化生命力。政府应立足长远，将管理重心转移至通过完善公共服务以营造良好的营商环境和引入适合本地发展的产业上，而非仅将PPP模式当作土地平整与基建供给的方式。
3、创新项目操作流程，提高前期论证的水平和效果。在发改部门主导项目立项、行业主管部门（或其授权实施机构）和财政部门主导PPP论证的背景下，项目的立项和PPP论证如无法形成竞合，会导致方案修改和审批程序的反复。建议加强政策衔接，将立项环节的可行性研究论证落实在PPP前期论证过程中，通过两种程序的磨合、市场测试与潜在社会资本调查等，形成论证更充分、设计更科学的方案，并允许可研审批后置到PPP前期论证方案审批前的某一时间点，而非必须先于启动PPP前期论证时完成，以此降低方案重复修改、审批重复进行的可能。项目采购时，可采用分阶段采购、评分时增加规划指标权重等方式，推动规划完善，减少后期变动。
（二）在现有制度框架下完善政府支付模式
支付模式设计的重点在于如何在现有预算管理体制下，合理安排政府预算，因此提出以下建议。
1、合理确定项目合作内容和投资规模，减少不合理打包项目。产业新城PPP项目因投资规模大带来的高额政府支付责任与本级财政承担10%的“红线”要求有可能存在矛盾。因此，需要高水平合理规划合作范围和投资规模，与本项目缺少实质关联的打包内容应适可而止，以降低财政支付压力。
2、用好滚动开发的投资时差，为下期投入留出“余量”。滚动开发的优势在于，将内容庞杂的投资项目分若干期实施，避免一次性投入巨额资金。但如果前期收益未达预期，延误后期开发进度或无法有力支持后期开发，会带来巨大损失，或增加项目借债额度。因此，应科学、合理安排子项目的前后顺序，用前期之力更好支持后期。
3、以土地作价入股，减轻政府的整体支出压力。根据《土地储备管理办法》等政策规定，完成前期整理的储备土地应由市、县人民政府国土资源管理部门统一组织供地，在此规定下，运营商可能面临土地招标失利风险，或以高价获取土地使用权，而根据《城市房地产管理法》等规定，依法取得的土地使用权可以作价入股。若政府以土地使用权作价入股，可适当增加项目融资结构中股权的比例，减少债权融资额度，同时减轻政府的支付压力和运营商的还贷压力。
4、探索将政府性基金预算合规使用于PPP项目的途径。《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》规定，土地出让收入可用于征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、城市建设支出等，符合项目中的土地平整成本补偿和建设支出。因此，建议明确政策概念的界定，将每年的运营补贴支出核定分为“建设支出”和“运营支出”，在完成绩效考核后，允许“建设支出”在一般公共预算不足情况下用基金预算在符合政策规定条件下补足剩余支付义务，运营支出通过一般公共预算弥补，合规统筹政府财政资源。
（三）强化运营管理，增强风险控制能力
重视运营、风险分担是PPP模式引入社会资本、实现物有所值的根本条件。
1、鼓励产业开发类项目的发展。产业新城PPP项目已进入强运营的时代，产业发展对项目而言可增强政府支付能力、降低财政风险，对区域而言有助于培养核心竞争力。因此，政府应打破“唯GDP”的束缚，重视产业规划与发展，适当地将预期收益“后置”；社会资本不应只注重建设利润以获取“短平快”的收益，而应有意识地培养综合运营能力，更好地适应未来的市场竞争。
2、重视项目规划的设计和执行。第一，建议将市场测试作为正式招采前的必要程序，一方面检验政府对新城的发展规划是否符合市场参与主体的意愿，另一方面通过与市场主体的互动，获得更多反馈意见，完善相关方案。第二，在招采阶段提高项目整体规划和产业设计的评分权重，让真正有规划、导入和运营产业能力的社会资本获得机会，并给予其合理的项目规划调整权限。第三，政府和运营商合理分工，政府既不能“大包大揽”，也不能当“甩手掌柜”，分清哪些应由市场决定，哪些应由政府主导，更好地实现社会效益和经济效益的平衡。
3、强化绩效考核，降低委托代理下社会资本的“越位”“缺位”风险。政府和运营商应设置合理的项目治理结构，充分保障政府的监督权和重大事项表决权等合法权益，通过绩效考核指标真正落实政府和社会资本的权益分工与风险分担，以定期、不定期的绩效考核机制让相关标准一以贯之，并通过加强信息公开、接受社会各界监督等方式，提高项目运作的规范性。（来源：第一智库）
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