中国地方政府是一个高度软约束的体系。一是在分权体系下享有独立的权力体系，这个权力体系从1994年分税制之后得到提升；二是在住房体系改革、城市化改革以及土地制度改革之后，地方政府经济权力得到了全面的扩充。土地财政以及构建在土地财政基础上政府的投融资体制大幅度扩张了地方政府的类财政支配能力，并通过很多特定软约束关系得到进一步扩张。这种中国特色的地方软约束以往体现在“三角体系”之上。它包括地方政府、地方金融机构和地方城投公司构成，地方金融机构主要包括以地方政府参股的地方控制的中小金融机构，比如说城商行、农商行、信用社等。
从上个世纪90年代开始，伴随着中国经济的快速发展，城市化进程的加快，城市基础设施需求的不断增加，作为地方政府城市基础设施投融资平台的城投公司在各地相继成立。这种传统的软约束在改革进程中随后又体现为政府建立的投融资平台和其他类平台的实体。因此,从分税制以后不仅是税收方面给予了地方政府的权力，更为重要的是地方政府以土地作为杠杆，以产业作为纽带，以金融作为创新空间，全面拓展了地方政府的经济权力和融资空间。在过去发挥了它很好的地方能动性，很好地契合了我国的基础设施化、城市化、工业化的需求。但是，当城市化步入到后期阶段、工业化基本完成，全球化全面达标之后，这一套制度安排就变成了问题的根源了，就变成了我们债务累积，债务隐性化产生的根源。
国家掌控着金融资本（国税和地税），地方政府掌控着产业资本。据相关资料统计：国家现在已经形成了1380万亿设施资产，就看如何深化改革，如何激活这些资产。2024年国家GDP超过134万亿，债务超过300万亿，相对1380万亿设施资产而言只能算个零头。我们国家的债务大都是生产性负债，包括大规模基本建设产生的负债，为了拉动地方经济，为了地方政绩与面子工程产生的负债，各地城投公司就成为区域经济发展主角。
一、各地城投公司发展中的共性问题
从各地城投公司的发展历程和经营模式看，城投公司本质上是政府出资、赋权经营，具有政府信用，体现政府意志，是政府信用与市场原理特别是与资本市场原理有机结合的产物。作为特殊的经济实体和企业法人，它既是政府授权范围内国有资产的营运主体，依法享有出资人权利并承担国有资产保值增值责任；又是城市建设的投融资主体。它受政府委托，既要承担城市基础设施项目的投资、融资、建设、营运、管理等任务；又要通过资产重组，盘活城建存量资产，广泛吸纳社会资金。
实践表明，城投公司作为城建资金运筹和城建资产运营中心，在深化城市建设投融资体制和国有资产管理体制改革，通过多渠道、多层次融资加快城市基础设施建设等方面确实发挥了积极的作用。但由于缺乏健全的造血机制，部分城投公司融资功能日渐低迷，资产负债率居高不下，甚至濒临破产。具体分析，存在如下问题：
1、可持续的融资能力缺乏。
各地城投公司在发展初期都凭借各地政府的强大信誉、良好的资金运营机制以及政策性金融的支持获得了城市基础设施建设的大量资金。然而，毕竟城投公司涉及的绝大多数是公益性或准公益性的项目，项目资金的收益有限，加之国家近年来对固定资产投资采取较为严厉的管理政策，使得城投公司的后续资金逐渐减少。此外，目前绝大多数城投公司的融资来源单一，市场化程度不高也是阻碍城投公司继续融资能力不足的重要原因。
2、债务规模普遍偏大，债务负担沉重，债务风险逐渐累积。
各地城投公司资金来源中最多的便是政策性银行大额贷款协议。目前，此类贷款已经成为各地城投最大的负债形式，债务风险逐渐累积。此外，类似负债项目面临的重大问题是：目前我国地方政府不能够成为合法的债务人，若靠一个或多个代理人公司来举债，地方政府还不能以财政收入为支持来提供担保。因此，地方政府若举借了债务，债权人的权益是没有法律保护的。目前采取的通常做法是，债权银行要求地方政府和地方财政厅（局）出具承诺按期、如数偿还债务本息的正式文件，这种文件仅具有安慰函的性质，但不能成为正式的法律依据。
因此，考虑到地方政府基础设施建设负债中的种种风险，2006年4月25日，国家发改委、财政部、建设部、中国人民银行和银监会五部委联合下发了名为《关于加强宏观调控，整顿和规范各类打捆贷款的通知》（银监发[2006]27号），其中规定金融机构要立即停止一切对政府的打捆贷款和授信活动，并且严肃要求，地方政府不得为贷款提供任何形式的担保或者是变相担保。
3、投资模式与运营机制有待创新，项目收益率较低。
由于城投公司是政府出资的国有独资公司，因此，大多数城投公司在经营方面缺乏项目自主权，主要承担公益性重大城市基础设施项目的投资建设，这些项目投资规模大、周期长、回报率低或根本无回报。特别是许多项目建设仍延用计划经济的管理模式，政府直接参与经济活动，重建设、轻经营，重形象、轻管理。同时，城市基础设施建设部门分散、管理分散、资金分散，阻滞了建立多元化融资体制的进程。由于政府仍按计划经济模式直接参与城市经营活动，为调动所谓的各方积极性，多方筹措资金，往往把城市基础设施工程交给多个部门负责，这在短时间内保证了工程资金和进度，但从长远看，它所带来的资金分散、人力分散、管理分散却不利于开展资本化运作、吸纳民间资金、盘活城建存量、内外举债等多元化融资的尝试。另一方面，资金回收周期太长，使用效率低下。作为一个可盈利或准盈利性投资项目，一般要经过投资(借贷)→经营→回收→还贷(有盈利)→再投入的一个过程。由于一些城市中资金经过多个部门的道道关卡，不仅数量减少，使用效率大大降低，而且回收时间拉长，给企业再投入增加了压力。如在一些城市中，城投公司主要承担的老城区旧城改造土地拍卖项目，从计委立项到土地拍卖后土地出让资金到位少说要一年。如此长的周转期，捆住了企业再投入再发展的手脚。（来源：搜狐网）
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