全球天然气治理话语权与中国的对策分析（上）

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发布时间：2018-09-05

一、地缘政治与全球天然气治理话语权

（一）提升中国在全球天然气治理中地位的必要性

能源发展问题一直是中国长期重点关注的问题之一。党的十九大报告和习近平总书记讲话中多次提出：发展清洁能源是改善能源结构、保障能源安全、推进生态文明建设的重要任务，中国应加快建设坚强有力的清洁能源安全保障体系、开放共赢的国际合作体系，全面推进新时代能源高质量发展，加快提升中国在全球能源治理中的话语权、影响力和塑造力。同时，十九大报告中还提出了中国特色大国外交要推动构建新型国际关系，要推动构建人类命运共同体。中国应成为经济全球化“引领者”，体现大国担当，提升中国对世界经济稳定发展的重要性和话语权。由此可见，十九大之后中国应积极参与全球经济和能源治理体系改革和建设，提升“促进世界稳定发展的话语权”和“能源治理的话语权”，贡献中国智慧和力量。天然气作为清洁能源已成为改善中国能源结构的重要力量，中国在天然气外交领域应以“一带一路”建设为重点，推动天然气产能合作，加强基础设施互联互通，构建全方位、深层次的天然气国际合作新格局，实现开放条件下的天然气供给安全，并积极构建适应于中国和全球合作发展的天然气治理体系，加快提升中国在全球天然气治理中的地位。

（二）全球天然气治理话语权及其地缘政治属性

在全球天然气资源大量发现、管道建设不断拓展、海运能力不断提升等诸多因素共同作用下，天然气消费国正在不断增加，全球天然气贸易市场正在加速整合，国家间围绕天然气权力和利益的争夺业已展开。跨区域的天然气贸易不仅仅是个经济问题，更是一个地缘政治问题。在供给端，目前已形成了中东、中亚、北美三大供给中心，在需求端形成了欧洲、亚太两大重心。除了北美地区能够保证供需平衡并有可能在未来出口外，欧亚大陆的供需不平衡性正在加剧。天然气管网在欧亚大陆不断蔓延的同时，LNG（液化天然气）的运力和运输半径正逐年扩大。围绕天然气的供给、海陆贸易、日益增长的需求，天然气不仅将供应国、过境国、消费国紧密地联系在一起，而且天然气资源正成为双边关系、多边关系、国家集团间的外交博弈中的重要砝码。因此，无论是业已形成的东亚、欧洲区域市场，还是未来一段时期内可能形成的全球天然气市场，无论是中东、中亚、俄罗斯等地区性资源大国，还是美国、中国等有政治经济影响力的区域强国，都在维护着天然气领域的影响力，并努力尝试扩大自己的话语能力，以期主导天然气市场，并以此保证该国在地区乃至全球范围内的政治、经济话语权。

当前全球天然气市场并不是一个完全竞争的市场，国家间的利益竞合和战略博弈常常成为造成天然气市场剧烈变化的重要因素，因此本文定义的全球天然气治理话语权也就不仅仅是天然气的定价权，还包括相关国家或者国际组织机构在天然气资源供给、贸易、运输、消费等相关环节的主导权，甚至还包括通过资源权利来影响他国经济发展的权利。

（三）全球天然气治理话语权的构成

1、天然气供应国的资源掌控权从地缘政治环境考量，供应潜力、贸易流向、全球天然气供需国之间复杂的战略关系将共同促进全球天然气地缘政治核心区的形成。综合考虑以上三方面因素，全球天然气供应格局呈现如下特征：中东地区、欧亚大陆探明储量占全球总量的42.5%、30.4%，总计全球占比 72.9%，为天然气资源供应的核心区，天然气地缘政治博弈的焦点主要集中于中东地区、俄罗斯和中亚地区。其中中东地区的伊朗、卡塔尔、沙特阿拉伯、阿联酋成为主要的生产国和供应国，天然气主要供应欧洲和亚太地区，这一地区天然气和石油政治紧密联系在一起，是天然气供应国发挥资源权力的重要区域。俄罗斯、土库曼斯坦、乌兹别克斯坦产量分别占到16.3%、1.9%、1.8%，三国本身资源储量巨大、消费量有限，主要向东线中国、日本、韩国输送天然气，西线主要向西欧地区输送天然气，在东西两个方向将长期保持天然气供给的影响。澳大利亚、印度尼西亚、马来西亚的天然气主要供应东亚中日韩地区，与中东地区天然气供应国共同构成了影响亚太供需市场的重要力量。美国、加拿大、墨西哥长期来看具备出口潜力，但短期来看仍然在北美区域内贸易。美国如果能够在全球范围内大量出口LNG将促使其成为极具影响的天然气治理话语权掌控国，这一权力将结合石油掌控力，共同覆盖中东—亚太地区、太平洋—大西洋地区，形成全球范围内的油气资源掌控力，但以本国资源开发来换取全球的话语权不仅面临国内环境成本上升的压力，天然气资源的出口与美国能源独立的长远战略也存在冲突，因此，美国在全球天然气治理中的话语权仍存在诸多不确定性。

与石油的政治经济运行机制类似，随着天然气在全球范围内的广泛利用，其在国际政治经济关系中的权力特征将愈发明显。对于拥有丰富天然气资源并大量出口的国家来说，天然气不仅是其本国的经济资产，同样可成为该国对他国施加政治经济影响的工具，其资源掌控权的行使主要表现为两个方面：一是天然气资源勘探开发、管道建设、液化、气化等基础设施的建设投资过程中的掌控权，主要是通过资源国家掌控、国际投资合作设置准入门槛、税费的动态调整等方式实现其影响力；二是天然气在供应过程中对外出口的支配权，通常表现为定价权，具有显著特征的是俄罗斯天然气工业股份有限公司代表国家行使天然气出口垄断权，并要求采取净回值系统定价与欧洲国家签订长期协议。定价权并不是资源掌控权的唯一体现，在天然气供应协议期间，因政治经济关系紧张，供应国还可以通过单方面采取断供、减供、禁止汇兑、资源国有化等制裁措施来行使资源掌控权。

除了以国家形式出现的天然气供应国之外，以国际组织形式出现的天然气供应国集团正在加速扩大其职能的权限和国际影响力，但作为一个整体发挥集团话语权的能力仍然存在不确定性。如天然气出口国论坛（GECF），目前已占有全球天然气储量、开采量和国际贸易量的比例分别高达60%、70%、60%，但该组织在谋求加速形成类似“天然气欧佩克”的过程中，仍将长期面临美国天然气自给、欧洲发展天然气现货市场、组织内部俄罗斯与卡塔尔争夺出口份额等一系列不确定因素。除此之外，当前天然气资源的利用并不具备石油的“不可替代性”，天然气使用量和需求量远未达到一定的规模，全球范围内尚未形成诸如IEA（国防能源署）和OPEC（欧佩克）之间显著的供需集团，天然气更多地仍将长期保持区域性贸易的特征，国家间的天然气贸易仍将长期占据主导地位，像第一次石油危机中OPEC收回标价权导致的油价暴涨局面短期内不会出现，因此，在全球范围内形成以天然气出口国论坛为代表的集团性话语权，仍将是一个长期漫长的过程。

2、天然气通道掌控权

随着全球天然气管网的不断蔓延和LNG海运能力的提升，天然气通道的掌控权将主要表现为过境国所掌控的“陆权”和“海权”。无论是陆地天然气过境国还是扼海上要道的临海国家，都将依靠提供过境服务来实现对供需两端的影响，而围绕过境服务的讨价还价主要是围绕自由安全运输和运输服务费用两方面。过境国拥有通道掌控权的首要和必需条件是本国所提供或控制的通道服务具有垄断性，突出表现为对过境运输费用的定价权、对供需两国能够施加政治、经济影响力。如突尼斯凭借其独一无二的地理位置优势向阿尔及利亚和意大利要求提高过境费用，当阿尔及利亚和意大利开辟了新的运输路线后，突尼斯则失去了过境国的掌控权和影响力。然而，要成为潜在的天然气过境国，通常需要过境国与供需国之间维持良好的外交关系。供需双方围绕多元化的通道建设也成为过境国与供需国之间博弈的焦点，政治、经济、军事关系的不稳定也常常使拥有良好过境条件的国家失去天然气管道管理权，甚至脱离于区域天然气供应网络之外。例如，在伊朗输往印度的天然气管道建设计划中，因为巴基斯坦和印度关系的紧张，巴基斯坦未能成为过境国。又如俄罗斯通往欧洲的天然气管道，刻意地绕过了乌克兰，导致东欧各国损失了数十亿美元的管道过境费。可以说，天然气出口国、过境国、进口国三方能否具备紧密的政治、经济关系是构成天然气管道建设、运营正常运行的关键。

就陆地管道而言，过境国拥有通道掌控权是基于陆权而发展的，但是对于海上过境国来说，其掌控能力更多地表现为海权，这种海权又包括对重要海峡和航线的掌控权，以及LNG船舶的运输能力。海峡和航线的掌控权主要是指一些扼重要海峡的国家和对这些重要海峡产生实质控制权的国家，通过掌控运输通道来控制LNG运输。如控制霍尔木兹海峡的伊朗、控制马六甲海峡的新加坡、美国，在战争和危机时期，仅仅依靠控制LNG的海洋运输权就可控制和影响出口国和进口国，这一权力则主要来源于天然的地缘优势和不断发展海军实力。

不同于陆地管道，LNG 运输能力及其控制权是“天然气海权”的重要组成部分，究其原因，主要是由LNG运输的贸易方式所决定的。LNG运输通常在卖方市场和买方市场条件下略有不同，卖方主导的市场下多采用DES（目的港船上交货）贸易模式，由卖方组织运输；买方主导的市场下多采用FOB（装运港船上交货）贸易模式，由买方组织运输。无论是买方市场还是卖方市场，海运方式仍以项目船模式和长期租船模式为主，因此，能够拥有足够的LNG运力则成为一国是否具备“天然气海权”竞争力的重要条件。因为 LNG 船舶建设的高成本（1.95 亿/艘）及高技术含量，目前全球只有极少数船舶公司拥有LNG船舶制造能力，早在20世纪80年代LNG买方市场的条件下，日本和韩国就已通过掌控LNG的运输权，组建LNG船队，来实现资源的有效供给。在全球LNG船舶运力中，日本船东目前拥有超过全球50%的LNG船，且具备自主制造能力，并计划2020年前新造90艘LNG船，LNG船市场主导地位和海运权力进一步凸显。可以预期，LNG运力是否稀缺、由谁掌控、掌控多少将成为主导海运控制权和影响力的重要因素。

3、全球天然气贸易体系下的定价权天然气定价权主要包括在全球或区域天然气市场中对价格的控制权或影响力。天然气价格剧烈波动将通过成本传导直接或间接影响一国天然气上下游产业的发展。回顾石油定价权的演变史，可以发现：20世纪至今，全球原油定价权大致经历了石油寡头控制到石油输出国组织（OPEC）收回，再到发达国家通过石油期货市场再度控制定价权的过程。对于天然气价格来说，与油价挂钩意味着与石油期货定价机制挂钩，欧美集团将间接地影响天然气价格，气权就与油权产生了间接联系，因此，减小与石油定价机制的关联性、重塑公平合理的天然气定价机制就显得极其必要。在定价机制中，另一项重要的影响因素是货币结算单位，当前，天然气以美元计价，美国货币政策的调整将带动各国对美元汇率的变动，进而通过价格手段对天然气贸易施加影响。定价机制尽管重要，但全球天然气供需形势仍然是主导天然气价格变动的重要因素。一是表现为全球经济周期对天然气价格的影响。天然气自21世纪开始呈现显著增长的趋势，但在2008年经济危机开始价格迅速回落，需求端发挥了重要的影响。二是全球其他替代能源对天然气价格的影响。尽管天然气是优于石油、煤炭的环保能源，但成本依旧对各国的能源选择有着重要的影响力。如2012年至今持续下跌的油价促使天然气需求增长趋缓，价格稳中有降。三是环境保护所带来的增长动能。如日本福岛核事故后，考虑到核辐射所带来的安全问题，日本增强了LNG的进口需求，直接抬升了亚洲LNG交易价格；中国对空气治理的迫切需求也为天然气长期的需求增量提供支撑，并进一步推升价格。

另一项值得关注的价格现象是LNG对管道天然气价格的影响。随着LNG全球海运能力的加速提升，管道气区域封闭的市场将被打破，全球市场将初步形成并加速全球天然气的流动性。在这一背景下，管道气定价机制将受到LNG价格的冲击，区域内高溢价的情况将得到进一步缓解。诸如欧盟从卡塔尔、埃及、尼日利亚等国进口LNG，2013年进口量达460亿立方米，占到天然气进口量的12.7%，因有了备选的LNG运输来源，2013年迫使俄罗斯降低天然气长期协议价格，基准价降幅高达 10%。

4、天然气重要消费国的话语权天然气消费国的话语权主要表现为在保证本国能源供应的稳定性、天然气需求可替代性的前提下，有权力对天然气的进口价施加影响力，对天然气进口来源有选择性。在天然气强买方、弱卖方的市场条件下，消费国才存在真正意义上的话语权，而话语权争夺的焦点也主要集中在消费国之间展开，具体形式表现为争抢海外天然气生产基地、保证进口来源多元化、在区域范围内与供应国构建友好的双边或多边关系，并尽可能地排斥其他消费国。如天然气进口大国对波斯湾、里海等地区的窥测与争夺，以及中日韩与欧洲部分国家争夺和影响俄罗斯天然气管线的走向。

在管道建设的选择权方面，消费国同样具有一定的话语权，如美国与伊朗关系的恶化导致美国放弃建设途经伊朗的里海对外输气管道，转而推动土库曼斯坦—里海海底—阿塞拜疆—格鲁吉亚—土耳其—欧洲这条天然气管道。同样的例子如波兰在天然气进口方面选择了多元化渠道，以加强与挪威的天然气贸易合作来警示俄罗斯应长期遵循对外输气协议。越来越多的案例正不断印证进口渠道的多元化正成为消费国争取天然气话语权的重要途径。由多元化战略所带来的天然气话语权争夺已成为当前乃至未来很长一段时期内的特点。在进口来源选择权方面，多元化是消费国维持天然气进口经济性、提升能源安全度和掌控话语权的重要选择，但前提条件是消费国必须是唯一的买方或与其他消费国结成买方同盟，同时有可供选择的替代供应来源。典型的例子是20世纪80年代，美国在北美地区拥有了天然气进口替代方案后，果断中止从阿尔及利亚进口高价天然气。日本也曾不断寻找LNG进口替代方案，迫使卡塔尔降低天然气协议价格。欧洲作为天然气消费的重要地区，很多国家近年来一直尝试进口来源多元化，将进口来源分散至挪威、北非、中东等国家和地区，并与这些国家和地区协商定价，以此减轻对俄罗斯天然气的依赖，凭借着多元化，在对俄天然气进口价格方面逐渐夺回话语权。（来源：东北亚论坛）

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