五、城投公司的救助建议
(一)总体思路——依赖于中央及地方政府和地方金融机构多方的共同努力
1、中央及地方政府协力化债。城投公司的债务化解不能仅依赖于地方政府，而要中央政府、地方政府及金融机构协力化解。中央政府方面，可以给予短期融资政策、财政政策倾斜，帮助城投公司妥善化解存量债务、轻装简行，为长期转型发展创造有利条件。地方政府方面，积极支持城投公司市场化转型，由体制化城市建筑商转为市场化城市资产运营商，从根本上解决城投公司债务危机。金融机构方面，可以通过展期、降息、提供再融资等方式，帮助城投公司解决短期债务问题，为城投公司化债转型提供流动性支持。
2、树立城投化债试点公司。笔者建议中央政府采取试点形式，选择有代表性的城投公司，以短期化解债务、长期财政体制改革及引导城投转型的方式实现城投公司债务的根本化解。中央政府在选择试点城投公司时，可考虑各城投公司的资源禀赋、债务规模、偿债压力、市场预期、代表意义等因素。在资源禀赋方面，笔者建议可以分别选择资源禀赋较差、适中及较好的地区分类试点，探索在资源禀赋差异情况下的不同类型城投公司的救助措施;在债务规模、偿债压力、市场预期及代表意义方面，中央政府可以优先选择整体债务规模较小、偿债压力较大、市场有一定预期且具有代表意义的城投公司，一方面可以减轻政府救助的压力，另一方面可以提升市场信心。
(二)短期救助——统筹化解存量债务，加大融资政策支持力度
中央政府统筹地方政府、金融机构化债，降低城投公司债务负担。目前城投公司市场化程度较低，相对缺乏化解债务危机的经验及相关专业人才，短期内独立实施债务重组、协调各方利益、化解存量债务面临挑战较大。
城投化解债务时，面临债权人、投资人利益难以协调等困难。在债权人方面，首先，受城投资产质量相对不佳及融资政策收紧等因素影响，城投较难在债务危机中自救脱困;其次，债权人在政策收紧等因素影响下，也较难配合城投公司贷款重组或展期;最后，在投资人方面，城投公司资产质量相对不佳，且缺乏明确的退出通道，因此买卖双方的利益也较难协调。在组织方面，笔者建议由中央政府统筹地方政府及金融机构成立城投公司化债小组，通过为城投公司提供融资便利或由政府部分收购等方式，在合法合规的标准下，快速完成城投公司债务的化解，减轻城投公司债务负担。在政策方面，建议人民银行、银保监会等监管机构同步出台配套政策，帮助化债措施的落地，以保证实际的化债效果。在时间方面，基于城投债务的规模、影响和紧迫性，建议越快越好，可以边试点边完善。
中央政府要制定统一的原则或规范，一旦城投公司出现流动性危机的迹象，各地地方政府也能在总体方针原则的指引下，有的放矢地发挥主观能动性，利用各地独特的资源禀赋，因地制宜地推进化债工作，根据实践情况，可以采取以下路径:一是中央财政或省级财政直接转移支付;二是省属国有企业向城投公司注资，增加城投公司的注册资本金;三是参考云南、贵州等模式，由四大行或四大资产管理公司牵头组建银团，进行纾困救助;四是寻求银行及非标债权人的支持，谈判债务展期方案;五是在新发布的债券置换制度的指引下，完成城投公司公开债券的置换，以缓解公开债集中兑付压力。
短期救助的关键点在于:尽快采取各项化债措施，以最快的速度恢复城投公司的再融资能力。出手救助的时间越早，所需付出的成本也就越小。
(三)长期救助——深化财权与事权改革，完善转移支付制度，同时引导城投公司由体制化城市建筑商转为市场化城市资产运营商
在短期化债完成后，化解城投风险，还要从根本上增强城投公司的运营能力和长期融资能力。在融资方面，困境城投公司虽然通过短期化债降低了资产负债率，偿债能力有所恢复，但债务展期、降息等措施已经实质上伤害了其与金融机构的关系。同时，从2021年之后，我国对城投公司融资政策进一步收紧，如果不能提供及时有效的融资支持，可能造成城投公司再次陷入流动性危机的境地。要达到“标本兼治”的效果，仍然需要城投公司建立自身改革发展方案，逐步推进城投公司市场化转型，打造可持续的经营性现金流，恢复城投公司的再融资能力。
1、进一步深化财政体制改革，平衡地方政府财权与事权，降低城投公司债务负担。城投公司债务主要源于地方政府财权与事权的失衡。这就要求我国进一步深化财权与事权的改革，进一步平衡财权与事权，按照承担公共服务等事务的比例在中央与地方之间重新划分财政收入。
近年来，中央政府持续推动财政体制改革。2016年，国务院发布《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，全面阐述了新时代如何清晰划分中央与地方财政事权和支出责任;其后，中央与地方财政事权和支出责任划分改革步伐加快，国务院办公厅提出把义务教育、学生资助、基本就业服务、基本养老保险、基本医疗保障等8大类18项基本公共服务纳入中央与地方共同财政事权范围;2022年6月，国务院办公厅发布《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》，明确了省级拥有跨市县重大基础设施规划建设、防范和督促化解地方政府债务风险等方面的事权。
然而，上述政策多侧重于事权改革，对财权的改革较少。笔者建议中央政府加强财权改革力度，推动我国财政体制进一步改革，最终实现地方政府的财权与事权的平衡。
2、进一步完善转移支付制度，优化转移支付结构，提升转移支付均衡地区财力、促进地区间基本公共服务均等化的能力。上海财经大学郭长林教授在《中国财经报》发布的《理顺央地财政关系提升国家治理能力》中提到，按照党的十八届三中全会的要求，2015年2月，国务院印发了《关于改革和完善中央对地方转移支付的意见》，对优化转移支付结构、完善一般性转移支付制度等作出具体部署。其后，根据经济社会发展需要和总体改革进程以及宏观政策实施要求，中央对地方转移支付的改革稳步推进，完成了三大制度创新。首先，压缩了专项转移支付比重，专项转移支付的当前占比已不足中央转移支付总额的1/10;其次，加强了一般性转移支付管理，对均衡性转移支付的测算因素、测算方法作出了修改完善，并加大了对欠发达地区的倾斜力度，建立了财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制;最后，改善了转移支付预算管理，建立了常态化转移支付资金直达机制，提升了财政资金的管理效能和经济效益。
上述转移支付的改革完善，在一定程度上提高了转移支付均衡地区财力、促进地区间基本公共服务均等化的能力。但转移支付的结构仍有待优化。例如，税收返还的均等化效应，相较于一般及专项转移支付明显偏弱，可进一步提升一般性转移支付的比重，限制甚至取消税收返还;同时，合理规划转移支付资金的分配方向和领域，使其更多地向中西部地区和基础公共服务领域倾斜。
3、引导城投公司由体制化城市建筑商转为市场化城市资产运营商。城市运营商是指围绕城市发展需求和发展趋势，通过经营各类城市资源和资产，以满足城市发展需要同时获取市场化收益的运营商。其业务主要包括以下几大类:一是城市基础设施包括道路、桥梁、广场等，以及土地整理等满足城市基建需要的业务;二是燃气、污水、垃圾、保障房等满足城市公共服务需要的业务;三是房地产、汽车业、物流业、信息服务等满足城市产业发展的业务;四是片区开发等综合性业务。
相比其他类型企业，城投企业转型为城市运营商具有较多的优势。一方面，城投企业长期参与城市建设，不仅掌握了一定的城市资源，比如城市道路桥梁、污水处理、道路绿化、环境卫生等城市公用事业工程以及部分土地和房产资源性资产，而且对城市资源状态、文化价值最为熟悉，能顺应城市发展趋势、成为满足城市发展需求的经营者;另一方面，城投企业可以充分利用与政府的关系，获得一些城市资源和资产的垄断经营权和管理权，例如在燃气、污水、文化、公园、教育、医疗的城市配套管理服务方面，城投企业相对更具有优势。
首先，分类处理，明确转型定位。2015~2021年，中央及山东、四川等省均提出对城投分类转型的建议和要求。第一类城投公司，指对主要承担公益性项目融资功能、依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，应在妥善处置存量债务、资产和人员等基础上，依法清理注销。第二类城投公司，指对兼有政府融资和公益性项目建设运营职能的复合类型公司，剥离其政府融资功能，推动转型为公益性事业运营类的国有企业。第三类城投公司，指对具有相关专业资质、市场竞争性较强的公司，支持其转型为商业类国有企业。
其次，对于后两类公司，可做强公益性资产，并增加经营性资产。一方面，应增强在公益性/准公益性领域的业务获取能力，尽可能地承担区域范围内更多的项目建设运营任务，提高主营业务的区域专营性，成为区域范围内与当地政府联系更为紧密、对当地政府更为重要的城投公司。同时，申请政府通过向城投公司注入与城市运营相关的资产，例如供水供热等公用事业类资产，增强城投企业运营城市方面的实力。另一方面，可以通过引入第三方共同开发项目，或者通过PPP模式与第三方进行合作，从而实现与城市运营相关的业务布局，例如对于已建成的准公益性项目可采用TOT模式，即“转移—经营—移交”。
目前转型成功的模式主要包括:产业孵化+基金投资、产业园开发运营+带动周边地价及公用事业综合服务。
产业孵化+基金投资:合肥建投作为合肥市属城投公司，投资布局显示产业链、大规模集成电路、新能源汽车等多个战略新兴产业，先后设立了合肥芯屏产业投资基金、合肥建琪城市建设发展基金等基金，并直接投资蔚来汽车等公司。
产业园开发运营+提升周边土地价值:苏州工业园区国有资本投资运营控股有限公司既进行土地开发，又提供物业出租业务，为园区内企业提供商业用房、工业厂房、人才公寓的出租，并负责运营园区内的公用事业，如水务、供热发电等。园区产业的发展繁荣促进了当地财税收入的增长，财政对基建项目的回款能力较强;人口引入和配套的完善，又有助于土地出让价格增长，形成良性循环。
公用事业综合服务:上海城投则在所在区域的公用事业领域具有较强的垄断性，通过水务、环境等公用事业业务获取稳定的收入和现金流。
最后，体制转型配套。制定整体战略和完成资产重组后，城投类公司还应确保组织架构和激励机制符合战略导向。首先，推进混合所有制改革，引进战略投资者，优化股权和业务结构;其次，完善公司治理结构，不断优化董事会建设，如外部董事引进;再次，实施市场化选人用人机制，与市场化薪酬接轨;最后，构建符合战略导向的绩效考核体系，充分考虑业态特征、平衡长期战略目标和短期回报率，制定可量化执行的绩效考核体制。
六、结语
受经济下行压力、叠加减税降费规模扩大及新冠疫情的影响，全国地方财政收入不及预期，财政自给率整体呈下降趋势，因而国内城投债务的可持续性也面临巨大挑战。城投债务整体规模已不容小觑，不得不引起中央政府的高度重视。希望切实可行的化债配套政策尽快出台，帮助各地城投公司平稳过渡，为各地城投摸索适合自身发展的转型道路争取缓冲时间。（来源：搜狐网）
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