四、城投转型路径选择及适用条件分析
(一)解决短期生存:存量资产负债做减法
1、存量低效、无效资产负债合理剥离、处置与清理。这些资产与负债通常与功能性代管代建联系在一起，涉及公用事业基础设施，例如路网、水网、电网、气网等，以及城市与园区功能性项目，例如医疗、教育、文体、社区民生、产业服务等，这些资产往往只具有部分的经营属性甚至完全没有经营性，而其背后往往背负大量债务余额。针对这些低效无效资产负债可以一分为二，一部分特别重大、示范、引领型的保留;另一部分根据专业、职能分工、政企权属划分等，尽可能挖掘转出到更有业务整合与协同效应的国资平台或抓住机会处置清理。
2、政府功能性持有的权益类资产合理退出、盘活与变现。这些权益类资产通常是根据政府指令持有和操作的股权，可分为国资战略型股权(金融类股权、战略新兴产业股权、重要国资平台股权等)，以及财务投资型股权。在协同政府指令的基础上，尽可能将财务投资型股权在合理的市场时机与价格基础上，通过市场化机构或资本市场进行退出或盘活变现。
3、筛选、管控增量的功能性任务。通过设置合理的功能性任务承接条件，包括项目或投资本身的收益与资产负债水平，以及财政预算支撑和额外平衡性资产资源配置，控制增量的低效、无效资产与负债的无序放大。
（二）解决长期造血：市场化资本结构优化，新资源新业务注入
1、市场化资本结构优化。从资产端入手，一方面，整合底层经营性资产，发行资产证券化产品，包括:ABS、类REITs，以及基础设施公募REITs。底层经营性资产包括:商办、商铺、租赁住宅、经营性产业基础设施、经营性公用基础设施等。可通过整合经营提升效益，同时在整合资产包的基础上发行资产证券化产品，具有发行期限长、发行规模不受净资产限制、与传统债券融资工具互不占用额度、发行金额更灵活，并且在监管与用途方面相对宽松的优势，是短期盘活资金的优选方式。另一方面，积极探索公司层面的股权融资模式，例如上市融资、股权引资/混合所有制改革。但是这些传统股权融资模式对业务的总体经营性要求较高，同时在准备流程、监管要求与时间安排等方面各有严格限制;而股权信托类的手段又有融资与回购周期短的限制。因而这些模式并非城投短期内能一蹴而就、大举使用的。
从负债端着手，在上市公司与经营性业务条件具备的情况下，积极使用可转债转股、市场化债转股等手段进行债务重组减负。
2、新资源新业务注入。城投不仅要为合理承接功能性任务而配置平衡性资产资源，更要在新资源、新业务注入方面主动谋划，使之成为短中期资金的又一重要来源。由于地方传统资源(土地、物业)与公用事业特许经营权(水、电、气、环保、交通等)总量有限，城投应拓宽思维积极创新，创造新资源与新特许经营权，例如新公共用事业类(新能源服务)、新经济类(绿色经济、免税零售)、园区特色类（生产保障）、周期性资源类（城市更新）、自然资源类（流域资源）等。获取与投资相结合，在短中期形成增量资本与业务现金流。与此同时，这些优良新资源、新业务也为长期“造血”改善提供基石。
（三）发挥“管资本”功能：明确功能定位，优化产业布局
由于城投“功能强、产业弱”的独特基因，单一方面都不具备很强的能力驱动基础，因而，其定位上的突破就必须在功能与产业间分别创新、多管齐下，方能制胜。
1、能力导向的功能定位。以“国有资本市场化运作专业平台”的“两类公司”为例，其“管资本”的上位功能设计是国资改革重要方向之一，更为城投发展新的“管资本的能力驱动型”业务模式提供了绝佳的机会，与此同时，城投通常拥有大体量国有资产/国有资本基础与投融资属性等有利基础，因而具备在“两类公司-管资本”的功能定位上争得一席之地的优势。“管资本定位”还为“城投”提供了两种选择：
(1)“国有资本投资公司”的定位。将赋予城投服务国家与地方战略、优化国有资本布局、推动产业集聚和转型升级、提升产业竞争力的上位功能;业务可相对多元，可在主业范围之外培育发展相关新业务领域;以战略性核心业务控股为主，进行投资融资、产业培育和资本运作。这一功能定位可为城投突破限制，开辟多元化、产业化投资的发展机会。
(2)“国有资本运营公司”的定位。将赋予城投提升国有资本运营效率、提高国有资本回报、盘活国有资产存量、引导和带动社会资本共同发展的上位功能，没有主业限制，投资方向、行业领域等更灵活，以财务性持股为主，进行股权运作、基金投资、培育孵化、价值管理、有序进退。这一功能定位最终可指引实现国有资本市场化财务投资的淡马锡模式。
2、明确的产业定位。虽然城投过往缺失产业定位，但经过长年为地方政府代管代建与运营项目，通常在城市、园区、公用事业等领域积累到了部分资源与业务能力，一些城投甚至在一个或几个领域形成了初具优势的业务，为未来形成产业定位与“产业能力驱动型”业务模式提供了选择基础，这些领域通常包括:
基建与开发(城市区域、产业区域/园区等)。
公用事业(水务、环境、卫生、路桥、交通、能源、其他公用设施等)。
特殊产业类型与资源(金融牌照、资源类、创新类特许经营牌照等)。
3、优化的地方使命定位。虽然城投需要打造指向“能力驱动”的功能定位与产业定位，但仍需要兼顾其服务地方建设与发展的使命，同时避免过往“被动承接者”的定位，积极谋求以市场化标准与手段，优化地方功能性任务的承接模式。
一方面“突破”，即通过“两类公司之国有资本投资公司”的“管资本能力驱动的功能定位”突破原“地方融资与建设承接者”的定位限制，从而为城投打开新的“管资本”与多元产业投资发展新局面。另一方面“确立”，即确立“城市综合运营商”的“城市运营能力驱动的产业定位”，锁定基础产业发展方向。并在此基础上充分打通“功能定位”与“产业定位”，将城市产业投资布局、城市资源经营、资本运作有机融合，形成六大板块(规划设计、交通、水务环境、区域开发、资产经营、金融投资)的业务闭环。同时，确保用“市场化手段合理承接地方重点项目”的地方使命定位。
我们将国有企业分为三大类型，分别是功能保障类公司、市场化竞争类公司和平台类公司三大类，本文论述的新城投公司将始终定位于平台类公司，未来将兼具保障功能和市场化业务。其市场化业务部分与普通市场化竞争类国企一致，积极加入市场大循环;而功能保障部分需要强调减量考核，在未来筛选项目时，考虑合适的回报率，实现有条件承接。
总体而言，解决大量城投公司资产质量低、造血能力差的问题并非一蹴而就，需要一系列短中长期举措并行，打出一套改革“组合拳”。短中期内可通过处置存量资产、债务重组、有选择性地承接功能性任务等手段，逐步减少债务存量规模，保障利息支付，从而满足城投短期生存目标。长期要持续依托市场化运作，如整合底层经营性资产、发行资产证券化产品，包括:ABS、类REITs，以及基础设施公募REITs等，积极发展新资源新业务，实现资产盘活与造血。（来源：搜狐网）
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