三、城投资本投资运营公司的发展与转型

（一）转型为资本投资运营公司

十年转型路，全国城投公司转型探索出的十种主要模式：

1、改组为国有资本投资/运营公司：剥离现有城投业务再划入相关国有资本，或直接新设公司划入相关国有资本，承担国有资产投资运营等。

2、转型为城市综合运营商：涉及城市基础设施类、建设开发类、服务类、产业服务类等业务，是主要转型路径之一。

3、转为产业类集团：以基础设施为根基，围绕地方优势资源与产业，结合城市物流与园区优势拓展。

4、转型为金控金融控股集团或准金融业务集团：拥有经营性资产和稳定收入来源的城投公司，通过金融控股布局，实现融资多元化，降低融资成本，提升运营效率。

5、向综合性产业运营商转型：利用产业园区开发和产业投资资源，吸引社会资本，转型为产业运营服务赋能者，深度参与产业发展。

6、转型为科创投集团：围绕区域规划的战新与未来产业，拓展出自身的科创链。

7、转型为供应链运营商。

8、转型为数字化运营商：城投通过数智化转型，服务于自身并拓展至供应链，产业链。

9、转型为资本运营及资产管理服务商：通过土地资产、经营性资产注入，基础设施、公共服务设施建设项目投资，以及股权收购与合并、金融手段等方式，扩大资产规模。

10、绿色转型服务商：践行绿色发展理念，推动传统产业低碳化改造升级，布局新能源、发展循环经济，开发利用碳资产，推进能源、基建等业务的绿色升级。

当下城投公司转型为国有资本投资运营公司已成为一种必然趋势。这种转型不仅有助于城投公司更好地适应新形势，还能为地方经济的高质量发展注入新动力。本文将深入探讨城投转型为国有资本投资运营公司的原因、政策与规定、所需条件、具体流程，并通过对十个典型案例的详细分析，全面展现这一转型过程中的实践经验与启示，同时也将对转型过程中可能面临的风险与不确定性进行剖析，以期为城投公司的转型发展提供有益的参考和借鉴。

（二）转型为国有资本投资运营公司主要有以下几方面原因

1、要求

剥离政府融资职能：2014年新《预算法》和国发43号文剥离了融资平台的政府融资职能，要求城投企业向市场化转型，促使城投公司寻求新的发展模式和业务定位，而改组为国有资本投资运营公司成为重要的转型路径之一。

化债需求推动：自2023年7月中央政治局会议提出 “一揽子化债方案”后，城投融资政策进一步收紧，化债时限要求逼近，城投企业面临巨大的债务压力。转型为国有资本投资运营公司，有助于城投企业通过市场化运作提升自身盈利能力和偿债能力，更好地应对债务问题。

2、自身发展需求

拓展融资渠道：城投公司传统的融资渠道较为单一，主要依赖政府财政支持和银行贷款等。转型为国有资本投资运营公司后，可以通过股权运作、基金投资等多种方式吸引社会资本，拓宽融资渠道，降低对政府资金的依赖，提高资金的使用效率和灵活性。

提升盈利能力：传统城投业务大多为公益性或准公益性项目，盈利能力有限。国有资本投资运营公司则以提升国有资本回报为目标，通过对具有潜力的产业项目进行投资和运营管理，能够获得更高的收益，从而增强企业的盈利能力和可持续发展能力。

增强市场竞争力：随着市场环境的变化和竞争的加剧，城投公司需要提升自身的市场竞争力。转型为国有资本投资运营公司后，可以更好地适应市场需求，优化资源配置，提高企业的管理水平和运营效率，在市场中占据更有利的地位。

3、资源整合优势

优化国有资本布局：地方政府手中掌握着大量的国有资本，但这些资本往往分散在不同的企业和项目中，运营效率不高。城投公司转型为国有资本投资运营公司后，可以对这些国有资本进行整合和优化配置，提高国有资本的集中度和影响力，实现国有资本的保值增值。

促进产业升级：国有资本投资运营公司可以凭借其资本优势，对战略性新兴产业、高新技术产业等进行投资和培育，推动产业结构调整和转型升级，促进地方经济的高质量发展。例如合肥建投通过对京东方等战略性新兴产业项目的投资，打造了千亿级新型显示产业链，带动了当地相关产业的发展。

4、风险防控需要

隔离债务风险：城投公司在转型过程中，通过将政府融资职能与企业经营职能相分离，新设或改组为国有资本投资运营公司，可以有效隔离城投公司原有的债务风险，避免因政府债务问题对企业经营产生不利影响，使企业能够更加独立地进行市场化运作和风险防控。

规范公司治理：转型为国有资本投资运营公司后，需要按照现代企业制度的要求，建立健全公司治理结构，完善内部管理机制，加强风险控制和监督约束，提高企业的规范化运作水平，从而更好地应对市场风险和经营风险。

（三）城投转型为国有资本投资运营公司背后的一些政策与规定

1、2014 年新《预算法》和国发 43号文

剥离政府融资职能：2014年新《预算法》和国发43号文明确剥离了融资平台的政府融资职能，要求城投企业向市场化转型，不得再承担政府融资任务，促使城投公司寻求新的发展模式和业务定位，为转型为国有资本投资运营公司奠定了政策基础。

2、国企改革相关政策

完善现代企业制度：要求建立健全产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，推动城投公司完善公司治理结构，提高市场化运作水平，为转型后的国有资本投资运营公司规范运营提供制度保障。

推进国有资本布局优化和结构调整：鼓励国有资本向重要行业和关键领域集中，支持企业通过资产重组、股权合作等方式整合资源，提高国有资本配置和运营效率，城投公司可借此契机整合相关国有资本，向国有资本投资运营公司转型，优化国有资本布局。

3、地方政府相关政策

地方政府债务管理规定：各地为加强地方政府债务管理，防范债务风险，纷纷出台政策推动城投公司转型。如四川省人民政府2017年出台的《关于进一步加强政府债务和融资管理的通知》，要求各地抓紧剥离融资平台公司政府融资职能，推动平台公司转型发展。

产业发展规划与支持政策：地方政府制定的产业发展规划和相关支持政策，引导城投公司转型后的国有资本投资运营公司围绕地方重点产业进行投资和运营，促进产业升级和经济发展 ，如合肥市完善的产业政策支持和 “链长制”管理模式推动了合肥建投向国有资本投资运营公司的成功转型。

4、国有资本投资、运营公司改革试点实施方案

明确功能定位与职责：国有资本投资运营公司改革试点实施方案明确了国有资本投资公司以提升产业竞争力为目标，通过开展投资融资、产业培育等推动产业转型升级；国有资本运营公司以提升国有资本回报为目标，通过股权运作等方式促进国有资本合理流动和保值增值，为城投转型后的发展方向提供了指引。

规范组建与运营方式：规定了国有资本投资、运营公司可通过资产置换、无偿划转或市场化方式重组整合国有资本，同时要求建立健全内部管理制度，加强风险管理和监督考核，保障公司规范运营。

（四）城投转型为国有资本投资运营公司，需要以下条件

1、支持方面

政府需明确城投转型定位与方向，出台税收优惠、财政补贴等支持政策。例如，给予转型企业在一定期限内税收减免，或者按其对地方产业发展贡献给予相应财政补贴。

2、条件

优质资产：拥有土地、房产等经营性资产，能为转型提供物质基础。如某城投公司名下有大量位于城市核心地段的土地，可通过开发运营实现增值。

整合能力：可以有效整合区域内分散的国有资产资源，包括股权、经营权等，提升资源利用效率。

3、队伍建设

专业人才：需要投资、金融、资本运营等专业人才，保障转型工作顺利开展。比如需有熟悉资产估值、资本运作流程的专业人士进行项目操作。

人才培养与引进机制：建立完善的人才培养体系，同时积极从外部引进高端人才，充实人才队伍。

4、治理结构完善

建立现代企业制度：构建科学的决策、执行和监督机制，提高公司治理水平。

政企分开：明确政府与企业的职责边界，减少政府对企业日常经营的干预，使企业能够按照市场规律自主经营决策。

（五）城投转型为国有资本投资运营公司的具体流程一般如下：

1、转型目标与规划

需结合区域经济发展战略和自身实际，确定转型目标，如提升国有资本运营效率、推动产业升级等，并制定相应的转型规划，包括时间表、路线图等，确保转型有序推进。

2、整合与重组

梳理现有资产，将与城投传统业务相关度低、具有市场价值的经营性资产，如土地、房产、股权等进行整合。同时，剥离公益性资产和不良资产，优化资产结构，为转型奠定物质基础。

3、现代企业制度

完善公司治理结构，建立健全股东会、董事会、监事会和经理层的制衡机制，明确各治理主体的职责权限。同时，建立市场化的选人用人机制和激励约束机制，吸引和留住专业人才，激发企业活力。

4、业务布局

围绕国有资本投资运营的核心主业，收缩非核心业务，将资源集中于关键领域和优势产业。同时，加强对新兴产业的研究和投资，培育新的利润增长点，推动产业升级和创新发展。

5、资本运作能力

通过设立产业基金、股权投资基金等方式，开展对外投资，推动产业整合和协同发展。同时，加强与金融机构的合作，创新融资方式，拓宽融资渠道，降低融资成本，为企业发展提供资金支持。

6、险防控体系

建立健全风险管理制度和流程，加强对投资项目的风险评估和管控，确保国有资本的安全和保值增值。同时，加强对市场风险、信用风险、操作风险等的监测和预警，及时采取有效措施防范和化解风险。（来源：搜狐网）

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